38 浏览城市群治理背景下的跨区域行政体制协同
摘要：城市群作为我国新型城镇化的主体形态和参与全球竞争的主要空间单元，在推动区域经济一体化和高质量发展中扮演着日益重要的角色。然而，当前城市群发展面临着严重的“行政区经济”束缚，表现为行政区划壁垒导致要素流动不畅、产业同构竞争、公共服务碎片化、生态环境治理缺乏协同以及规划衔接不足等突出问题，这些都严重制约了城市群的整体效能和竞争力。为了有效破解这些难题，深化城市群治理，构建跨区域行政体制协同机制已成为推动城市群高质量发展、实现区域协调发展的必然选择。本研究旨在深入探讨城市群治理的内涵、特点及其对行政体制协同的内在需求，系统分析当前我国城市群跨区域行政体制协同的现状与挑战。研究将从政府职能转变、区域协调机构建设、法律法规与政策体系完善、财政利益共享机制创新、信息共享与智慧协同以及人才队伍建设等六个维度，系统构建城市群治理背景下跨区域行政体制协同的具体路径。通过明晰政府权责、创新协同模式、完善制度保障、强化技术支撑，以期有效打破行政壁垒，促进要素自由流动和优化配置，提升城市群的整体治理效能和国际竞争力，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。
关键词：城市群治理；跨区域行政体制协同；行政区经济；区域协调发展；新型城镇化；政府职能；协同治理
第一章绪论
1.1研究背景
进入新发展阶段，我国经济社会发展格局正在发生深刻变化。以城市群为主体形态推动新型城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局，已成为国家重要的战略部署。京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈等一批城市群，正加速成为我国参与全球竞争、推动经济高质量发展的主要空间载体。城市群通过集聚人口、产业、资本和技术，实现了规模经济和协同效应，成为引领区域乃至国家发展的重要增长极。
然而，当前城市群的发展仍面临着严重的“行政区经济”束缚，即行政区划边界与经济社会发展内在联系的脱节。这种脱节导致了一系列突出问题：
要素流动不畅：土地、劳动力、资本、技术等要素在城市群内部的跨行政区划流动受到阻碍，难以实现优化配置。
产业同构与恶性竞争：城市群内各城市为追求自身利益最大化，可能出现产业结构趋同，甚至为了争夺资源和项目而进行恶性竞争，导致重复建设和资源浪费。
公共服务碎片化：教育、医疗、社会保障、交通等公共服务在城市群内部难以实现均等化和便捷化，跨区域衔接困难，影响居民的获得感。
生态环境治理缺乏协同：跨区域的河流、大气、土壤污染等环境问题难以通过单一行政区划的力量解决，需要城市群内部的协同治理，但往往面临协调困难。
规划衔接不足：城市群内部各城市的国土空间规划、产业发展规划等难以实现有效衔接，导致规划冲突和空间资源错配。
这些问题都严重制约了城市群的整体效能和国际竞争力，阻碍了区域经济一体化和高质量发展。为了有效破解这些难题，深化城市群治理，构建跨区域行政体制协同机制已成为推动城市群高质量发展、实现区域协调发展的必然选择。这意味着要打破传统的行政区划壁垒，促进城市群内部各行政主体之间在职能、机构、权力、运行机制、资源配置等方面的协同联动。
因此，深入研究城市群治理背景下的跨区域行政体制协同，具有重要的理论和实践意义。
1.2研究意义
本研究聚焦于城市群治理背景下的跨区域行政体制协同，旨在深入剖析其内涵、理论基础、现状与挑战，并探索符合中国国情的优化路径。
理论意义：本研究将丰富和发展公共管理、地方政府学、区域经济学、城市群理论以及协同治理理论等领域的理论。通过对城市群治理与跨区域行政体制协同相互作用机制的深入剖析，有助于构建更加完善的国家治理理论体系，为理解和解决新发展阶段的区域协调发展和城市群治理难题提供新的视角和分析框架。
实践意义：本研究将通过系统梳理和分析城市群跨区域行政体制协同的实践经验和存在问题，提出具有针对性、可操作性的对策建议。这些建议有望为各级政府在推动城市群建设过程中，深化行政管理体制改革，创新跨区域协同机制，打破行政壁垒，促进要素自由流动和优化配置，提升城市群的整体治理效能和国际竞争力，最终为实现国家治理现代化和高质量发展提供有益的理论支撑和实践指导。
1.3研究思路与方法
本研究将采用多种研究方法，以确保研究的科学性、严谨性和全面性。
研究思路：本研究将遵循“概念界定-理论基础-现状分析-问题剖析-路径构建-结论展望”的研究逻辑。首先，对城市群治理、跨区域行政体制协同等基本概念和理论基础进行界定与阐释。其次，分析我国城市群跨区域行政体制协同的现状，并深入剖析当前存在的突出问题。最后，在此基础上，提出城市群治理背景下跨区域行政体制协同的具体对策建议，并对未来发展进行展望。
研究方法：
文献研究法：系统梳理国内外关于城市群、区域经济一体化、行政区经济、行政管理体制改革、协同治理、地方政府间合作等方面的理论文献、政策文件、研究报告和实践案例。
案例分析法：选择若干在国内城市群治理中具有代表性的区域（如京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈等）进行深入的案例分析，总结其跨区域行政体制协同的成功经验和面临的挑战。
比较研究法：比较国内外在城市群治理和跨区域行政体制协同方面的先进经验和典型模式（如欧洲的跨国界合作区、美国的都市区管理），分析其异同，从中提炼出具有普适性和借鉴意义的经验。
专家访谈法：邀请长期从事公共管理、区域经济学、城乡规划、行政法学等领域研究的专家学者以及具有丰富实践经验的地方政府官员进行深度访谈，听取他们对城市群治理和跨区域行政体制协同的专业见解、实践困境和政策建议。
调查研究法：对城市群内部各城市政府工作人员、企业代表、当地居民等进行问卷调查或线上访谈，了解他们对城市群发展、跨区域协同以及行政体制改革的看法和期待。
第二章基本概念与理论基础
2.1城市群治理与跨区域行政体制协同
2.1.1城市群治理的界定
城市群是指在特定地域范围内，以一个或几个特大城市为核心，由若干大中城市和众多小城镇共同组成，以经济、社会、交通、生态等多种联系为纽带，形成一个相对完整的城市化区域。它是城镇化发展到高级阶段的产物，也是参与全球竞争的主要空间单元。
城市群治理是指在国家统一领导下，城市群内部各级地方政府（包括省、市、县）、市场主体、社会组织、以及城市群内公民等多元主体，为了实现城市群的整体性、协调性和可持续发展，通过协商、合作、制度创新等多种方式，对跨区域的经济、社会、环境和基础设施等公共事务进行管理、协调和服务的活动。城市群治理超越了单一城市或行政区划的治理范畴，强调区域内各城市间的协同联动和整体优化。
城市群治理的核心在于：
打破行政区划壁垒：促进要素在城市群内部自由流动，消除“行政区经济”的负面影响。
实现区域协同发展：推动产业分工协作、公共服务共建共享、生态环境联防联治、基础设施互联互通。
提升整体竞争力：优化资源配置，提升城市群的整体效能和在国内外经济格局中的竞争力。
2.1.2跨区域行政体制协同的界定
跨区域行政体制协同是指在城市群治理背景下，为了实现城市群整体发展目标，城市群内部各行政主体（包括不同省份、不同市、县级行政区划的政府及其部门）之间，在政府职能、组织机构、权力配置、运行机制、管理方式等方面进行的制度化、规范化、常态化的协调、合作和联动。
它强调的不是行政区划的简单合并或隶属关系的改变，而是在现有行政区划框架内，通过机制创新，打破行政壁垒，促进各行政主体之间形成相互依赖、相互配合、共同行动的伙伴关系，共同解决跨区域的公共问题，推动城市群一体化发展。
跨区域行政体制协同的关键在于：
目标一致性：各行政主体对城市群的整体发展目标和愿景达成共识。
权力与责任匹配：明确各行政主体在跨区域协同中的权责边界。
信息共享与透明：建立健全信息共享平台和机制，确保各方信息对称。
利益协调与风险共担：建立有效的利益平衡机制，处理好各方利益，并分担风险。
常态化协作机制：建立制度化的协商、沟通、决策和执行机制。
2.2理论基础
城市群治理背景下的跨区域行政体制协同，根植于多方面的理论基础。
区域协调发展理论：该理论关注如何缩小区域差距，实现各区域间的均衡发展。城市群作为推动区域协调发展的重要载体，其内部的行政体制协同是实现要素自由流动、产业优化布局、公共服务均等化的关键，从而推动区域整体发展。
治理理论与协同治理：治理理论强调政府、市场、社会等多元主体在公共事务管理中的互动与合作。在城市群治理中，面对跨区域的复杂问题，单一行政主体难以有效应对，需要多个行政主体之间的协同合作，形成“整体政府”的理念。协同治理理论为构建城市群内部行政主体间的伙伴关系、协商机制、信任基础提供了理论依据。
新公共管理理论（NPM）与服务型政府：NPM强调公共部门的效率和效能，主张政府从管制型向服务型转变。在城市群背景下，各城市政府需要提升自身的服务能力，优化营商环境，吸引要素集聚。跨区域行政体制协同有助于提升城市群整体的服务效率，为企业和居民提供更便捷的跨区域服务。
行政区经济理论：该理论指出，在经济发展过程中，地方政府为追求自身利益最大化，可能出现各自为政、重复建设、地方保护主义等现象，形成“行政区经济”的弊端。跨区域行政体制协同正是为了打破这种行政区经济的束缚，促进要素的自由流动和市场一体化。
