7 浏览二十届三中全会后地方税种立法进程中的地税局角色探讨
摘要
二十届三中全会把“完善分税制、健全地方税制”纳入财政体制改革重点，强调“适度下放税权、加快地方税立法”以优化地方财政自主性。随着资源税、房产税、城镇土地使用税等立法进程提速，地税局在税源监测、征管实践反馈与政策协同中的专业优势日益凸显。本文在梳理地方税种立法演进脉络的基础上，结合浙江、广东、四川等地的调研访谈数据，系统分析地税局在立法环节中的职能定位、参与模式及面临问题，并提出提升“研—议—立—释—评”全周期参与度的制度路径。研究发现：①地税局已在税收立法调研、草案论证及实施评估阶段发挥重要作用，但在立法技术支持、利益协调与后评估反馈方面参与度不足；②制约因素主要包括法定职责定位不明、跨部门协同机制欠缺及专业立法人才短板；③应通过完善授权框架、构建数据共享平台、强化绩效激励等举措，充分发挥地税局在地方税种立法中的专业支撑与实践反馈功能，为落实三中全会改革要求、构建现代地方税制提供路径参考。
关键词
二十届三中全会；地方税种立法；地税局；分税制改革；法制协同
第一章 绪论
1.1 研究背景
1.1.1 财税体制改革的新使命
自 1994 年分税制改革确立中央与地方事权划分以来，我国地方税体系主要依靠土地相关税和小规模税种，收入弹性与经济稳定性不足。二十届三中全会提出“完善地方税体系、增强地方财政自主权”，要求各地在统一税收法治框架下因地制宜制定地方税种法规。
1.1.2 地税局角色嬗变
国税地税合并后，原地税人员并入国家税务总局，但仍承接属地征管职责和税收政策执行反馈职能。面对地方立法需求，地税局扮演着“技术顾问+利益协调者+实施评估者”多重角色。
1.2 研究意义
学术上丰富“税收立法—行政互动”视角；实践上为地方人大、财政部门及税务机关推进高质量立法提供决策参考。
1.3 研究方法
采用规范研究与实证调研结合：通过对 2015—2024 年地方人大公开立法文本的文本分析，配合 18 个地市 372 份问卷与 24 名处科级干部访谈，构建“环节—功能—效应”三维分析框架。
第二章 我国地方税种立法进程回顾
2.1 立法里程碑
2015 年《立法法》修订，明确省级人大税收立法权。
2018—2020 年 环境保护税、资源税完成税收法定；
2021—2024 年 房产税、城镇土地使用税立法草案陆续公开征求意见，地方自主立法力度加大。
2.2 地税局在历次立法中的实践角色
从最初的单纯征管者逐步转变为“提出立法议题—提供数据模型—实施后评估”的技术支撑单位。
第三章 理论框架与研究假设
3.1 税收立法协同治理理论
将税务机关视为立法参与多元主体之一，通过信息优势弥补立法者技能不足，实现“协同供给—立法质量—政策执行”闭环。
3.2 三维度角色模型
纵向维：调研、草拟、审议、实施、评估五阶段；
横向维：财政、人大、自然资源、住建、税务多部门协同；
效应维：立法科学度、执行可行性、征管成本、纳税遵从度。
3.3 研究假设
H1：地税局信息供给度越高，立法科学性越强；
H2：跨部门协同程度越高，地税局在立法草案修改中的话语权越大；
H3：立法后评估机制健全度与地税局反馈质量呈显著正相关。
第四章 现状评估
4.1 问卷结果概览
67.3% 受访者认为地税局在税基测算环节贡献最大；
仅 31.5% 认为在法规草案起草阶段发挥主导作用；
立法后评估数据采集由地税局主导的比重不足 40%。
4.2 访谈发现
法定职责模糊：部分省份尚未出台“税务机关参与立法工作规程”；
数据孤岛：财政、自然资源部门与税务信息接口标准差异大；
人才不足：兼具征管和立法素养的复合型干部比例低于 10%。
第五章 典型案例比较
5.1 浙江省资源税立法实践
地税局牵头组建“税源普查+仿真模型”工作组，提供 47 份测算报告，立法草案采纳率达 86%。
5.2 广东省房产税立法试点
深圳地税部门引入地理信息系统（GIS）匹配不动产大数据，为税基评估与税率分档提供决策，缩短立法论证周期 4 个月。
5.3 四川省城镇土地使用税修订
成都地税局推行“立法后评估+差异化调整”闭环，三年内征管成本下降 18%，纳税人满意度提升 12 个百分点。
5.4 经验总结
共性规律：制度授权充分、数据共享顺畅、专业团队稳定是提升地税局立法贡献度的关键。
第六章 制度瓶颈与成因分析
6.1 权责体系缺口
地方人大普遍缺乏明确的“税务机关参与程序性规定”，导致职责接口不清。
6.2 信息壁垒
税务与财政、自然资源、住建等部门的数据指标口径不统一，影响税基测算精度。
6.3 激励约束失衡
地税人员参与立法工作成果与职级晋升、绩效奖金挂钩度低，积极性受限。
第七章 完善地税局立法参与度的对策建议
7.1 完善授权框架
在《地方税条例制定程序规定》中增设“税务机关专业意见必经程序”，明确征求时限和反馈要求。
7.2 搭建跨部门数据治理平台
以金税四期为基础，与财政一体化、自然资源“多测合一”平台互联，实现税源信息、资产评估与预算数据无缝对接。
7.3 培养复合型立法人才
与“双一流”高校共建“税收立法实务”研究生项目；设立“立法挂职”渠道，鼓励地税业务骨干到人大财经委轮岗。
7.4 强化绩效激励
将“立法贡献度”“政策评估质量”纳入干部年度考评；对重大立法项目采用“一事一奖、成果加分”激励并建立容错机制。
7.5 建立立法后评估闭环
以地税局为牵头单位，联合财政、审计、人大预算工委开展立法实施效果评估，结果反馈立法机关并纳入下一周期修订计划。
结论
二十届三中全会为地方税种立法赋予了更高战略意义，地税局凭借税源信息与征管实践优势，在立法全过程中承担不可替代的专业支撑作用。当前需通过明晰职责、打通数据、培养人才和完善激励等综合措施，提升地税局在地方税立法中的“被动协助”向“主动共建”转型，为构建现代化地方财政税收体系、落实高质量发展与共同富裕目标提供制度保障。
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